474 ผังเมือง กทม. ๑๐๑ : ชวนอ่านแผนที่ “เมืองหลวง” ฉบับประชาชน

นับตั้งแต่เดือนเมษายนที่ผ่านมา กรุงเทพมหานครได้จัดประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นและปรึกษาหารือประชาชนเกี่ยวกับการวางและจัดทำผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร (ฉบับปรับปรุงครั้งที่ ๔) ตามเขตต่าง ๆ ทั้งหมด ๕๐ เขต

หนึ่งในสิ่งที่น่าสนใจยิ่งคือเสียงสะท้อนของภาคประชาชน

“การวางและจัดทําร่างผังเมืองรวมฯ ไม่รับฟังความต้องการของประชาชน ขาดการลงพื้นที่เพื่ออธิบายให้ประชาชนเข้าใจ และขาดการบูรณาการระหว่างหน่วยงาน” ความคิดเห็นหนึ่งจากประชาชนเขตบึงกุ่ม

“กระบวนการรับฟังความคิดเห็นควรให้ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับผังเมืองแก่ประชาชน เช่น ประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดิน สัญลักษณ์ต่าง ๆ มาตรการทางผังเมือง เป็นต้น” เสียงจากประชาชนเขตหนองจอก

“ทําข้อมูลให้ง่ายเพื่อให้ประชาชนรับทราบข้อดีหรือข้อเสียและผลกระทบของผังเมือง เนื่องจากมีความเห็นว่า
ประชาชนจํานวนมากไม่รู้ ไม่เข้าใจ และไม่ทราบถึงผลกระทบ จึงไม่เข้ามามีส่วนร่วม” เสียงสะท้อนจากประชาชน
เขตคลองสามวา

ผู้เขียนเองเกิด เติบโต และใช้ชีวิตในกรุงเทพมหานครมาตลอดชีวิต ก็ยังไม่เคยรู้จักเมืองของตัวเองเช่นกัน

ครั้งนี้เราจึงเดินทางมาที่ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง (Urban Design and Development Center - UDDC) บนถนนสี่พระยา เพื่อเรียนรู้ผังเมืองพื้นฐานกับ อดิศักดิ์ กันทะเมืองลี้ รองผู้อํานวยการศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง

ขอเชิญชวนทุกท่านเปิดแผนที่ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร (ปรับปรุงครั้งที่ ๔) ประกอบการอ่านบทความนี้ แล้วเข้าสู่ห้องเรียนผังเมืองกรุงเทพมหานครฉบับ ๑๐๑ ไปด้วยกัน

แผนที่ผังเมืองกรุงเทพมหานครมากมายหลายฉบับวางทับซ้อนกันบนโต๊ะที่หน้ากว้างไม่มากนัก แต่ยาวพอนั่งประชุมได้กว่า ๑๐ คน ชวนให้รู้สึกตาลายในคราวแรกที่เห็น ยังไม่รวมแผนที่บนโทรทัศน์จอกว้างที่อดิศักดิ์เปิดประกอบการอธิบาย

ย้อนกลับไปช่วงปี ๒๕๐๐ รัฐบาลไทยว่าจ้างบริษัท Litchf ifield Whiting Bowne & Associates ดำเนินโครงการ
ผังนครหลวง หรือ Greater Bangkok Plan จัดทำผังเมือง
รวม ซึ่งประกอบด้วยผังการใช้ประโยชน์ที่ดิน ผังโครงการคมนาคมขนส่ง ผังสาธารณูปโภคสาธารณูปการ ที่นิยมเรียกว่า “ผังลิตช์ฟิลด์” มีระยะเวลาแผน ๓๐ ปี ต่อมามีการประกาศใช้ผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งถือเป็นผังเมืองฉบับแรกฉบับเดียวที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

“วิธีการทำผังเมืองรวมมีสองแบบคือ รื้อแล้วสร้างใหม่กับปรับปรุงจากแนวกรอบหรือกรอบความคิดเดิมเรื่อย ๆ ตอนนี้ผ่านมาประมาณ ๓๐-๔๐ ปี เรายังใช้กรอบเดิม เขาใช้คำว่าผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร ฉบับปรับปรุง ครั้งที่ ๔ ก็คือว่าเรายังยึดผังเมืองรวมฉบับที่ ๑ เป็นโครง”

การอธิบายวิธีอ่านผังเมือง โดยส่วนใหญ่มักอธิบายผ่านแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท หรือที่นิยมเรียกว่าผังสี แต่ความจริงแล้วในผังเมืองฉบับนั้นมีหลายแผนผังซ้อนทับกันอยู่

“ผังเมืองรวม หรือ comprehensive plan หมายถึง
ผังที่รวมหลาย ๆ ผังไว้ด้วยกัน แต่เวลาสื่อออกไปจะดูแค่ผังเดียวคือผังสี”

ผังเมืองกรุงเทพมหานครฉบับที่ออกแบบตามพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มีผังประกอบทั้งหมดสี่ผัง คือ

• ผังสี หรือแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินตามที่ได้จำแนกประเภท สำหรับควบคุมเรื่องการใช้ประโยชน์และความสูงของอาคาร

• แผนผังแสดงที่โล่ง สำหรับดูแลเรื่องพื้นที่สีเขียว

• แผนผังแสดงโครงการการคมนาคมและการขนส่งสำหรับดูแลเรื่องการขยายถนน

• แผนผังแสดงโครงการกิจการสาธารณูปโภคสาธารณูปการ และบริการสาธารณะเมื่อมีการแก้พระราชบัญญัติการผังเมืองปี ๒๕๖๒ ทำให้ผังเมืองรวมจากเดิมที่มีองค์ประกอบสี่ผัง เพิ่มเป็นหกผัง โดยสองผังที่เพิ่มเติมคือ แผนผังแสดงแหล่งทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และแผนผังแสดงผังน้ำ

"พื้นที่สีเขียวลายเป็นทางระบายนํ้า (floodway) หมายความว่าเวลานํ้าหลาก ต้องยอมให้น้ำหลาก สิ่งที่เขาควบคุมก็คือห้ามสร้างบ้านที่มีความหนาแน่นสูง ห้ามสร้างทาวน์โฮมและคอนโดฯ เพราะจะบล็อกน้ำ"

คราวนี้เราจะเจาะลึกการอ่าน “ผังสี” อย่างละเอียด แต่หากอยากศึกษาให้ถูกต้องและสนุกมากขึ้น แนะนำว่าควรอ่าน “ตารางสรุปข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดิน” ควบคู่ด้วย เพราะคือตารางสำคัญที่จะบอกว่าพื้นที่ในผังสีสามารถดำเนินกิจกรรมใด หรือมีข้อห้ามในการดำเนินกิจกรรมใดบ้าง (ดาวน์โหลดเอกสารได้ที่ https://plan4bangkok.com/)

“เวลาคนรับเอกสารแจกของ กทม. มาจะดูแต่หน้าผังสีอย่างเดียว แต่คนที่ออกไปวีโต้จะอ่านควบคู่กันสามอย่าง คือผังสี กับตัวย่อตรงนี้จะบอกว่ามันคุมอะไร อย่าง ย.๑-๕ คือที่อยู่อาศัยประเภทสีเหลืองมีทั้งหมดห้าประเภท และดูประกาศแนบท้าย ซึ่งจะบอกว่า ย.๑ สามารถทำอะไรได้บ้าง ไม่ได้บ้าง”

อดิศักดิ์เล่าที่มาที่ไปของสีต่าง ๆ ให้ฟังพอสังเขป เช่น

กลุ่มที่อยู่อาศัยมีสามเฉดสี สีนํ้าตาลเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นมาก สีส้มเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลางและสีเหลืองเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย

กลุ่มพาณิชยกรรมคือเฉดสีแดง

“หลักออกแบบการใช้งานกลุ่มนี้ต้องเป็นไปตามกิจกรรมหลัก ต้องส่งเสริมเรื่องการอยู่อาศัย แปลว่าต้องคิดเรื่องความเป็นส่วนตัว ไม่วุ่นวายเกินไป ต้องคิดเรื่องการใช้งานแบบปรกติสุข ถ้าเป็นที่อยู่อาศัยหนาแน่นแปลว่ามีคนมากขึ้น ถนนต้องใหญ่ขึ้น แล้วต้องดำเนินการหนาแน่นมากขึ้น ส่วนพาณิชยกรรม ส่วนใหญ่เขาวางให้เป็นศูนย์กลางทางธุรกิจ (central business district - CBD) ต้องทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ใช้งานให้เข้มข้นตอนกลางวัน แต่กลางคืนอาจใช้งานเข้มข้นน้อยหน่อยนะครับ”

กลุ่มอุตสาหกรรมมีสองเฉดสี คือ สีม่วงเป็นเขตอุตสาหกรรมและสีม่วงเม็ดมะปรางเป็นคลังสินค้า

กลุ่มสถานที่ราชการ คือ สีขาวเป็นเขตทหาร สีนํ้าเงินคือสถานที่ราชการ

“หลักการวางผังเมืองส่วนใหญ่แล้วจะไม่แทรกแซงที่ดินของรัฐ เพราะเราเชื่อว่ารัฐเป็นรัฐที่ดี หน่วยงานราชการจะทำประโยชน์ให้พี่น้องประชาชน แสดงว่ารัฐจะไม่ทำผิด รัฐต้องรู้กฎหมาย เราก็จะไม่มีการควบคุมพื้นที่ส่วนนี้ และไม่คุมพื้นที่ทหาร เพราะถือเป็นหน่วยงานราชการ”

กลุ่มเกษตรกรรมมีสองเฉดสี คือ สีเขียวทึบเป็นพื้นที่โล่ง นันทนาการ พื้นที่อนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม ส่วนสีขาวที่มีเส้นทแยงเขียวคือพื้นที่รับนํ้า ซึ่งหากนำผังเมืองกรุงเทพฯ ฉบับปรับปรุงครั้งที่ ๓ และครั้งที่ ๔ มาเปรียบเทียบกันจะเห็นว่าพื้นที่ส่วนนี้มีขนาดลดลง

“พื้นที่สีเขียวลายเป็นทางระบายนํ้า (floodway) หมายความว่าเวลานํ้าหลาก ต้องยอมให้น้ำหลาก สิ่งที่เขาควบคุมก็คือห้ามสร้างบ้านที่มีความหนาแน่นสูง ห้ามสร้างทาวน์โฮมและคอนโดฯ เพราะจะบล็อกน้ำ น้ำขังแน่นอน แต่อนุญาตให้สร้างบ้านเดี่ยวได้ เพราะบ้านเดี่ยวมีพื้นที่ว่างระหว่างอาคารกับอาคารอีกหลังหนึ่ง เวลานํ้ามาต้องผ่านตรงนี้ได้”

เมื่อมีการสร้างทางระบายนํ้าใหม่ ในการปรับปรุงผังเมืองครั้งที่ ๔ จึงเปลี่ยนสีที่ดินบริเวณนี้

“ที่เปลี่ยนแปลงชัด ๆ คือเขียวลายตรงนี้ที่ลดไป ซึ่งต้องดูผังระบบระบายน้ำที่ทำระบบไว้ด้วย เช่นการมีอุโมงค์ยักษ์ พื้นที่ระบายน้ำที่ปล่อยให้นํ้าหลากก็ควรต้องลดลง เพราะพื้นที่นํ้าหลากยิ่งลิดรอนสิทธิ์”

ส่วนสีสุดท้ายคือสีครีม เป็นพื้นที่อนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรม ซึ่งในการปรับปรุงผังเมืองครั้งนี้มีการเปลี่ยนแปลงบางส่วน

“เมื่อก่อนห้ามทำโรงแรม แต่ตามกฎหมายผังเมืองฉบับใหม่ข้อห้ามเหล่านี้จะลดลง แปลว่าโอกาสการพัฒนาพื้นที่เป็นไปได้มากขึ้น เพราะหลังจากการทำผังเมือง ฉบับที่ ๒-๓ คนเดิมย้ายออกไปอยู่ข้างนอก ทำให้กลางคืนเงียบ จนมีกระแสเปิดร้านกาแฟ คาเฟ่ ทำให้พื้นที่คึกคัก มันเห็นศักยภาพของพื้นที่ว่าเติบโตได้ ไม่อย่างนั้นจะเป็นเมืองที่เราเก็บไว้แต่ปราสาท พระราชวัง ไม่มีคนอยู่ ซึ่งไม่ใช่อีกต่อไป มันควรต้องเป็นเมืองเก่าที่อยู่อาศัยได้ และใช้งานในเชิงเศรษฐกิจได้ด้วย”

หลังจากอ่านคู่มือและแผนที่แล้ว อยากชวนผู้อ่านโดยเฉพาะคนในกรุงเทพมหานคร ลองตรวจสอบที่อยู่ของตัวเองดูบ้าง ซึ่งเราจะใช้บ้านของ “กวิน” ช่างภาพที่ถ่ายภาพงานสารคดีชิ้นนี้ในซอย “ลาดพร้าววังหิน” เป็นกรณีตัวอย่าง

ระหว่างเปิดเว็บไซต์ “ระบบตรวจสอบผังเมืองรวมและข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร (CPUDD-CMP)” อดิศักดิ์บอกว่า “ขอส่งสารถึงเพื่อน ๆ ในจังหวัดอื่น ๆ ด้วยที่อาจไม่มีเว็บไซต์อย่างนี้ ทุกคนต้องไปดูที่สำนักงานเขตหรือที่ศาลากลาง แล้วมาดูผังสี”

เมื่อเข้าสู่เว็บไซต์ อดิศักดิ์อธิบายขั้นตอนแบบง่าย ๆ สำหรับประชาชนทั่วไปว่าให้ดูสักสองสามผัง

ผังแรกคือแผนผังกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินหรือผังสี เราพบว่าบ้านของกวินอยู่ในพื้นที่ “ย.๔/๒๑” ซึ่ง “ย.” หมายถึงประเภทที่อยู่อาศัย และเป็นโซนสีเหลืองหรือโซนที่อยู่อาศัยหนาแน่นน้อย

ต่อมาจึงดูตารางสรุปข้อกำหนดการใช้ประโยชน์ที่ดินว่าในพื้นที่บ้านของกวินสามารถสร้างอาคารหรือสถานที่อะไรได้บ้าง

“ที่เราเห็นเป็นช่องสีขาวในตารางแปลว่าสร้างได้ อันนี้ถ้าเราดู ย.๔ สร้างบ้านเดี่ยวได้ แต่ถ้าสร้างที่อยู่อาศัยเกิน ๒,๐๐๐ ตารางเมตร ต้องอยู่ในบริเวณที่ถนนกว้างไม่น้อยกว่า ๓๐ เมตร พวกนี้จะเป็นตัวกำหนดอาคารพาณิชย์หรือคอนโดมิเนียม”

พื้นที่รอบบ้านของกวินยังมีข้อห้ามอีกมากมาย ทั้งห้ามทำโรงฆ่าสัตว์ ห้ามตั้งโรงงานขนาดใหญ่กว่า ๕๐๐ ตารางเมตร ห้ามสร้างโรงมหรสพ

จากนั้นดูผังคมนาคมขนส่ง ซึ่งเป็นหนึ่งในผังสำคัญ เนื่องจากเป็นเรื่องการตัดถนน ซึ่งบ้านของกวินอยู่ในถนน ข. หรือถนนที่มีความกว้าง ๑๖ เมตร ซึ่งอาจตัดถนนได้สี่เลน

“คือผังถนนที่จะขยายถนน ซึ่งต้องดูในรายละเอียด เนื่องจากสอดคล้องกับเรื่องความหนาแน่น เพื่อความปลอดภัยและการรองรับ เช่น เราจะสร้างคอนโดฯ แสดงว่าถนนหรือทางสัญจรต้องกว้างมากพอจะรองรับจำนวนที่จอดรถ และต้องคิดด้วยว่าถ้าทุกคนออกจากบ้านพร้อมกัน รถจะต้องไม่ติด สัดส่วนของถนนถึงมีความจำเป็น”

แม้ปัจจุบันจะจัดทำผังเมืองในระดับภาพใหญ่แล้ว หนึ่งในข้อเสนอของอดิศักดิ์ที่น่าสนใจคือทำ “ผังเมืองระดับย่าน”

“อันนี้เป็นผังเมืองรวม แต่ว่าขาดระดับย่าน ตัวอย่างที่ UDDC ทำ คือผังแม่บทหรือผังระดับย่านลงมา เช่น “ผังกะดีจีน-คลองสาน” ที่จะบอกว่าหน้าตาที่เขาอยากได้คืออย่างนี้ แล้วค่อยลงมือทำ เริ่มจากระดับย่านก่อนแล้วดูในภาพรวมว่าเขาอยากเปลี่ยนอะไร มันควรเป็นแบบนั้น”

แต่การมองเมืองผ่านย่านควรมองทั้งแบบจากภายนอกสู่ภายใน (outside in) และจากภายในสู่ภายนอก (inside out)

“ไม่อย่างนั้นเราจะมองแต่ขอบเขตตัวเอง ไม่ได้ดูเพื่อนบ้านว่าจะโตเหมือนกัน ดังนั้นต้องมีการเชื่อมประสาน อาจปรับเปลี่ยนนิดหน่อย แต่ถ้ามีกระบวนการแบบนี้เชื่อว่าจะลดความขัดแย้งในเบื้องต้น เช่น ฉันไม่อยากให้พื้นที่ตรงนี้เติบโตเป็นพาณิชยกรรม ฉันอยากให้เป็นที่อยู่อาศัย”

"เมืองเป็นเรื่องของทุกคน ทุกคนควรรู้ไว้เป็นพื้นฐาน เพราะจะทำให้เราได้สิทธิประโยชน์ เราควรได้ประโยชน์จากเมือง แล้วควรทำประโยชน์กลับให้เมืองด้วย นี่คือสิ่งที่คุณต้องดำเนินการในฐานะพลเมือง"

เพราะการพูดคุยถกเถียงเกี่ยวกับการพัฒนาเมืองถือเป็นพัฒนาการตามปรกติของเมืองที่กำลังเจริญเติบโตขึ้น

“กรุงเทพฯ มีอายุประมาณ ๒๐๐ ปี ดีเบตพวกนี้ควรเกิดขึ้น ไม่อย่างนั้นเราจะคิดว่าเป็นหน้าที่ของราชการ แต่ปลายทางสุดท้ายเราจะได้เห็นความสำคัญของการมีผังเมืองรวม ว่ามันช่วยให้ชีวิตเราดีขึ้น ช่วยแก้ปัญหา แต่ว่าสิ่งสำคัญสุดที่ภาครัฐต้องทำคือสร้างความเชื่อมั่นในกระบวนการว่าเขาจะต้องมีส่วนร่วมในการออกแบบ อยากจะให้มันเป็น อยากจะให้มันอยู่ ซึ่งสิ่งที่เขาอยากต้องมีกรอบองค์ความรู้นิดหนึ่ง”

ในต่างประเทศ ทุกเทศบาลจะมีการประชุม town hall ที่สำนักงานเขตต้องแจ้งให้ทราบว่าจะเกิดอะไรในพื้นที่ของตัวเอง ถึงแม้ปัจจุบันทางกรุงเทพมหานครจะตั้งสภาองค์กรชุมชน แต่ยังดำเนินการอย่างไม่เป็นทางการ

“UDDC ไปทำย่านถนนบางนา ซึ่งเป็นตัวพื้นที่ย่าน sandbox เราก็พยายามก่อรูปให้เป็นมูลนิธิประชาคมย่านแปลว่าจะเกิดการพัฒนาอะไร ประชาคมย่านบางนาตรงนี้ต้องมีพลัง”

ผู้เขียนอาศัยอยู่ในย่านบางนามากว่า ๒๐ ปี แต่ยังไม่มีโอกาสเข้าถึงกิจกรรมดังกล่าว

“บางส่วนเป็นที่สำนักงานเขตก็มาจากการแต่งตั้งไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง บางส่วนเขาก็ไม่ได้บอก กลายเป็นว่าพื้นที่เหล่านี้จะพัฒนาอะไรก็ไม่ได้แจ้งให้ทราบทุกอัน แต่ตอนนี้ยังเป็นเรื่องยาก เพราะขาด platform หรือแกนกลางที่จะทดลองทำในพื้นที่”

อดิศักดิ์ทิ้งท้ายว่า “เมืองเป็นเรื่องของทุกคน ทุกคนควรรู้ไว้เป็นพื้นฐาน เพราะจะทำให้เราได้สิทธิประโยชน์ เราควรได้ประโยชน์จากเมือง แล้วควรทำประโยชน์กลับให้เมืองด้วย นี่คือสิ่งที่คุณต้องดำเนินการในฐานะพลเมือง”